严格遵循内部制约和监督机制

来源:中国纪检监察报 发布时间:2018-08-10

  监察法规定,监委依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但这不意味着不受任何制约和监督。对监委的监督,既有外部的制约,又有内部的制衡。由于线索处置、初步核实、立案调查、案件审理等办案环节相对“封闭”,每个流程都很关键,不能出错,作为“距离最近”的自我监督尤为重要。监委机关必须对标监察法等法律法规,进一步细化、具化相关协调和制约机制,规范职权行使,防止滥用职权,保护监察对象的人权和其他合法权益,确保监察权始终在法治轨道上运行。

  一、严格审批程序,集体研究决定重要问题

  集体研究和请示报告制度,是监委政治属性决定的。这是政治纪律和政治规矩,是法定规范,更是监督权力运行的重要特色。监察法中出现2次“审批”、1次“召开专题会议”和4次“集体研究”表述,从对问题线索分办到移送检察机关,严格审批和集体研究贯穿调查全过程。

  一是把好问题线索处置关。线索处置是监委开展工作的源头和基础。案件管理部门应按工作规则和监察法相关规定,对问题线索实行集中管理,消除个别纪检干部私存、擅处问题线索的隐患,避免问题线索流失。监委应定期召开专题会议,听取问题线索综合情况汇报,进行集体分析研判,对重要检举事项和反映问题集中的领域深入研究,提出处置要求。

  二是把好外围“框定”关。立案是严肃、慎重的,前提是初核“框定”监察对象部分严重职务违法事实。对初核发现监察对象涉嫌职务违法犯罪需追究法律责任的,按规定权限和程序办理立案手续。主要负责人依法批准立案后,主持召开专题会议,研究确定调查方案、安全方案,决定需采取的调查措施。“12+3”种措施宽打窄用,调查方案必须详实、周到。

  三是把好调查关。调查是监委机关权力运行的重要环节,直接触及相关对象个人权益。因此,对调查中的重要事项,必须集体研究后按程序请示、报告。尤其是留置措施,必须由监察机关领导人员集体研究决定,就区县而言,应当报上一级监察机关批准才能采取留置措施。调查人员应严格执行调查方案,不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项,实施中有什么问题必须及时汇报、请示,报告结果,也要报告过程。

  四是把好定性裁量关。定性裁量涉及“四种形态”转化及从宽处罚建议,需综合权衡、考量。形态转化是最高形态之下层级的转化,必须充分论证考察,集体研究决定,必要时还要同级党委主要负责人、上级监察机关审批。如果涉嫌职务犯罪就属最高形态,无法降低形态处置。对被调查人主动认罪认罚存在监察法规定“四种情形”的,或相关涉案人员揭发被调查人职务违法犯罪行为查证属实的,或提供重要线索有助于调查其他案件等符合“提出从宽处罚建议”法定情形的,不属于监委裁量权,必须按程序、依法办理。决不允许把法定从宽情形用于非法裁量,既不能以降低形态的名义,把犯罪行为定性为违法行为,又不能该提出从宽建议却不提出从宽建议。

  二、严格平行监督,逆向制约流程关键环节

  监督调查处置的主要部门在相应环节各负其责,推动问题线索按法定流程运转。相关部门虽彼此平级、平行,但介入有先后,应通过一环接一环的“链式”管理,实现各环节相互协调、相互制约。

  一是工作衔接和“后对前”审查。好比生产车间,从监督部门或调查部门,到审理部门,案件“流水线”式操作运行,每一环节既相对独立又相互衔接,后一环节与上一环节是工作衔接,又是一种监督。案件审理部门对调查认定事实、相关证据和定性、处理建议进行审理,又对手续是否完备、程序是否合法等进行监督,这种前后衔接本身构成一种制约。如果证据不足、存在非法取证行为等,必须及时指出,该补充的补充,该补救的补救,该排除的排除。只有对前一环节调查的过程、事实和相关证据确认后,才能给出相应审理结论,形成相关材料呈报领导审阅,并提交监委委务会集体研究认定。

  二是案管部门的跟进、督促和监督。有观点认为,相对直接经办部门,案件监督管理属“弱参与”。改革之前,有的地方案管部门侧重线索的研判和分发,督促跟踪不够。线索管理、监督检查、督促办理、统计分析这“十六字”定位,绝不仅是二线角色,每个方面都有着重要的分量。案管部门应“跳出”案件调查过程,从外围进行协调保障、动态跟进,促使相关部门规范、有序运行执纪监察权,尤其是监督办案安全工作。还有,对初核后不予立案的问题线索处置进行监督,避免线索流失,防止选择性办案。

  三是探索实践提前介入。提前介入,往往针对案件影响较大,尤其是群众关注度很高、事实认定及定性有较大争议、新型职务犯罪案件等特殊案件。目的是引导和监督,防止办偏、办砸。从运转逻辑讲,提前介入涉及审理部门和检察机关公诉部门。审理提前介入,就是调查过程中尤其是留置期间基本事实已查清、主要证据已到位时,审视案件事实、证据链和办案程序等并形成基本判断,明确补证重点和方向,对案件定性和处理走向提出建议。适时,审理部门可视需要,履行相关程序,商请检察机关公诉部门提前介入了解案情,对事实证据提前审查,尽早提出退查或补查建议。同时,处理指定管辖、强制措施等移送起诉程序事宜,确保把案件办成铁案。

  四是实行全程记实留痕。记实留痕既是案件流转的工作规范,又是压实责任、倒逼负责的有效手段。如果案件查办出现问题,可根据记实留痕逆向顺藤摸瓜,哪个环节出错,就追究哪个环节相关人员的责任。要全程纪实工作任务完成的时间、地点、过程等,对信访件办理和案件初核、立案、调查、移送审理等环节进行留痕化管理,防止违法违纪行为发生。(玉山县委常委、县纪委书记、县监委主任 章志强)